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Abstract
The cross-border dimension of regulation, as a phenomenon in the supra-state sphere, remains undeniable. This is what theorists
advocating for the existence of Global Administrative Law have termed as “Global Administration”. This work critically examines this
conceptualization by employing criteria that the apologetic literature neither develops nor exhausts. Since “Global Administration”
fails to meet such criteria, it becomes necessary to migrate to a different model for understanding the phenomenon. One that allows
Law to develop a more adequate theorical framework addressing legal regulation in meta-state space. This article proposes the
concept of “regulatory heterarchy”, which describes better what is empirically observable and constable, without importing elements
of Administrative Law that, despite their supercial resemblance, lack real foundations when examined more closely.
Keywords: Global Administrative Law, Public Law, Global Administration, Administrative Law.
Resumen
La arista transfronteriza de la regulación, como fenómeno del espacio supraestatal, es innegable. A esto es a lo que los teóricos
que propugnan la existencia del Derecho Administrativo Global han denominado “Administración Global”. En este trabajo, se
examina críticamente esa conceptualización, a partir de una serie de criterios que la literatura apologista no se esmera en profundizar
ni agotar. A raíz de la falencia de la “Administración Global” para satisfacer tales criterios, es menester migrar a un modelo de
comprensión distinta del fenómeno que le permita al Derecho desarrollar una teorización más adecuada de cara al abordaje jurídico
de la regulación en el espacio meta estatal. Se propone el de una “heterarquía regulatoria”, el cual describe de mejor manera lo
observable y constatable, sin la traslación de elementos del Derecho Administrativo que, amén de su similitud en la lontananza, al
analizarse más cercanamente carecen de sustento real.
Palabras clave: Derecho Administrativo Global, Derecho Público, Administración Global, Derecho Administrativo.
1. Introducción
Todo campo de conocimiento jurídico necesita de objeto bivalente: implica un elemento de estudio comprensible a través de procesos
racionales, al cual se le puede caracterizar y conceptualizar; pero además comprende las manifestaciones físicas empíricamente
comprobables de ese elemento de estudio. Así, por ejemplo, para el Derecho del Trabajo las relaciones de trabajo son, simultáneamente,
un concepto comprensible desde un punto de vista racional y un fenómeno que es experimentable en el mundo de los hechos. Por otro
lado, en lo tocante al Derecho Mercantil, el comercio corresponde a una categoría teórica explicable desde proposiciones racionales,
pero cuya práctica diaria permite observarlo como fenómeno empíricamente comprobable en una base diaria.
Bajo esa misma línea argumentativa, el Derecho Administrativo también puede ser sometido al mismo razonamiento propuesto
supra, donde Gordillo aporta que la respuesta sería el ejercicio de la función administrativa, incluyendo a quién la ejerce, cómo y con
qué fundamento lo hace, hasta las limitaciones con las que debe lidiar (Gordillo, 2017). Pese a que no se critica que la delimitación
planteada por Gordillo sea errada, lo que sí debe señalarse es que parte de denir al objeto de estudio del Derecho Administrativo a
De la Administración Global a la Heterarquía
Regulatoria: crítica ontológica y propuesta para el
Derecho Público contemporáneo.
Luis Manuel Segura-Sánchez
lsegura@udelitas.ac.cr
Carrera de Derecho, Universidad Fidélitas, Costa Rica
Revista Fidélitas, Vol. 7 (1). Enero-Junio 2026, pp. 33-41
http://revistas.udelitas.ac.cr/index.php/revista_delitas
Recibido: 14 noviembre 2025. Aprobado: 18 diciembre 2025
ISSN: 2215-6070
10.46450/jy8w9e88
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partir del fenómeno de la función que ejerce la autoridad, pero descarta sin mayor explicación una serie de perspectivas que vale la
pena retomar de cara a la nalidad que persigue el presente trabajo.
Pacheco-Reyes (2017), se plantea una reexión más profunda sobre este particular, concluyendo que el cuestionamiento sobre el
objeto de estudio del Derecho Administrativo se puede abordar desde tres tipos de teorías: las subjetivas, las objetivas y las mixtas
(Pacheco-Reyes, 2017). Las teorías subjetivas identican su objeto de estudio con la Administración Pública, con las manifestaciones
empíricamente comprobables de la autoridad, es decir, de una estructura procedente del Poder Ejecutivo, con ramicaciones fuera de
este pero que conservan una serie de caracteres ontológicos homologables con la proveniente del poder central del Estado (Pacheco-
Reyes, 2017).
Mucho más cercanas a lo expresado por Gordillo, las teorías objetivas centran su objeto de estudio en el concepto racional de
la Administración Pública, es decir, ya no como conjunto orgánico sino como una actividad del poder (Pacheco-Reyes, 2017).
Otros autores sostienen que el sentido objetivo de la Administración Pública es el conjunto de actos y operaciones que realiza el
Estado Constitucional, como parte de su función administrativa para la satisfacción concreta y continua de nes o intereses públicos
(Araujo-Juárez, 2022). Parada (2012) parece suscribir esta posición al citar expresamente a Zanobini, quien considera que el objeto
de estudio del Derecho Administrativo incluye la organización, la actividad y las relaciones jurídicas que se constituyen alrededor
de las administraciones públicas (Parada, 2012). No obstante, unas cuantas líneas después es posible leer una frase del mismo
Parada, quien reconoce una intrínseca simbiosis entre ambos tipos de teorías antes explicados, al señalar que las normas del Derecho
Administrativo tienen como destinatario a una Administración Pública, siendo imposible comprenderlas o categorizarlas como tales
en ausencia de ese espacio de desarrollo (Parada, 2012).
En este entendido, el autor pone sobre la palestra la posibilidad de que la ausencia de un espacio de desenvolvimiento denominado
“Administración Pública” implique un impass en el devenir del desarrollo cientíco del Derecho Administrativo, o bien un problema
que ataque su esencia misma. En el entendido de que se siga ese postulado, el concepto de Administración Pública como espacio
fenomenológico empíricamente comprobable sería un presupuesto de existencia del Derecho Administrativo mismo. Es decir: sin un
entramado institucional, el Derecho Administrativo no existe. Sobre esta última parte de lo formulado por Parada, habrá de regresarse
posteriormente.
La conclusión de Parada se concreta en una tercera categoría: las teorías mixtas. En estas, el objeto del Derecho Administrativo es la
Administración Pública, pero entendida como órgano y como función (Pacheco-Reyes, 2017). Debe concluirse que las perspectivas
eclécticas son más adecuadas para la comprensión del Derecho Administrativo de nuestra época. Su objeto de estudio debe incluir
necesariamente las relaciones jurídicas surgidas de la función pública administrativa, lo cual responde a la concepción funcional de
la Administración Pública. Empero, estas relaciones carecen de sentido fuera de un ámbito de desarrollo empíricamente comprobable
como lo es la Administración Pública en su concepción institucional, sea el entramado de entes que se interrelacionan unos con otros
y además con los individuos. Esta conclusión se extrae no solo desde un juicio estrictamente teórico, sino que tiene sus fundamentos
en el derecho administrativo positivo, al encontrarse normas que regulan no solamente las relaciones jurídico-administrativas, sino
también a los entes y su condición orgánica en el entramado del poder público.
En términos normativos, el artículo 1º de la Ley Nº 6227 dene a la Administración Pública como un conjunto de entidades con
personalidad y capacidad jurídica. No obstante, en el numeral 3 se reconoce que el Derecho Público va a regular la organización y
actividad de ese entramado institucional, con lo cual pareciera que el ordenamiento costarricense manifestara la intención discursiva
de incorporar los postulados de ambas teorías, en una suerte de sincretismo subjetivo-objetivo (Asamblea Legislativa de la República
de Costa Rica, 1978, Artículo 3). Bajo esta inteligencia, es posible que el lector se pregunte qué objeto tendría el contenido del artículo
3 sin la existencia del presupuesto fáctico del 1 del referido cuerpo normativo. Sustituyendo los conceptos técnicos de redacción
jurídica, la pregunta se reduciría a la siguiente: ¿qué sentido tendría regular la organización y actividad de un entramado institucional
que no existe? Es en este punto donde, efectivamente, la posición que propugna el ligamen sine qua non entre la existencia misma
del Derecho Administrativo y el espacio institucional subjetivo denominado “Administración Pública”, adquiere rmeza racional.
La nalidad del presente trabajo, entonces, es determinar si este binomio esencial se cumple en el caso del denominado “Derecho
Administrativo Global”. Este concepto se ha venido desarrollando para identicar las relaciones de gobernanza global estudiadas
por Kingsbury, Stewart en la Universidad de Nueva York, que culminaron con la publicación de su obra The Emergence of Global
Administrative Law (2005). El postulado principal del Derecho Administrativo Global se condensa en la idea de que los estándares
internacionales que afectan el cumplimiento (en términos de compliance administrativo) de las administraciones públicas, conforman
en su conjunto un ordenamiento jurídico de carácter administrativo, pero con vocación global regulatoria (Kingsbury et al., 2005).
La base fenomenológica del Derecho Administrativo Global es la expansión funcional de las instituciones administrativas, sobre
todo las regulatorias, para que sean ejercidas por entidades cuya naturaleza puede no ser administrativa (Franco, 2024). En anteriores
trabajos se ha sostenido que el fenómeno del Derecho Administrativo Global es innegable, pues sus manifestaciones pragmáticas de
la regulación global son perceptibles en una base diaria. No obstante, persiste la duda razonable acerca de la naturaleza administrativa
del fenómeno, así como la del espacio subjetivo de su desarrollo: la Administración Global.
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De Oliveira (2025) apunta que el concepto de administración global entraría en conicto con lo que aviene a considerar las teorías
clásicas del Derecho Internacional, en virtud de la marcada separación entre derecho interno e internacional. Es menester analizar que,
en realidad, la base del pensamiento del citado autor toma como punto de partida la concepción dualista del Derecho Internacional
y descarta las teorías monistas, en las cuales el Derecho Administrativo Global encontraría una más cómoda recepción con miras
a su incorporación al ordenamiento jurídico. La separación entre Derecho Internacional Público y Derecho Administrativo Global
se consagraría, siguiendo esta tesis, cuando no necesariamente las entidades regulatorias se encuentran amparadas a un esquema
supra estatal de carácter convencional, sino que pueden tratarse de organizaciones privadas que se hayan en la posición de imponer
obligaciones a las administraciones públicas estatales y someterlas a su control.
Así, Kingsbury et al. (2005), recogen al menos cinco tipos principales de regulación administrativa globalizada:
1. Administración internacional: donde guran las organizaciones intergubernamentales de carácter formal.
2. Administración horizontal de cooperación: basada en una acción colectiva por redes transnacionales de arreglos cooperativos
entre autoridades reguladoras nacionales.
3. Administración dispersa: conducida por reguladores nacionales bajo un tratado, red u otra relación cooperativa.
4. Administración hibrida: conducida por acuerdos híbridos intergubernamentales-privados.
5. Administración por órganos privados: conducida por instituciones privadas con funciones reguladoras.
En este complejo escenario, es útil cuestionarse si el esquema binomial tutelado por las teorías mixtas del Derecho Administrativo
tradicional puede ser localizado en el contexto de la administración global. Inclusive, en caso de que la respuesta fuere negativa, lo
siguiente sería averiguar si ello implica la inexistencia plena del Derecho Administrativo Global o, si bien, debería hablarse de una
proposición teórica diferente, reconociendo la internacionalización de la regulación y sus particularidades, pero sin enmarcarlas en
un ámbito meramente administrativo. Muy poco se ha teorizado profundamente sobre la “administración global”, teniéndola por
existente en criterios subjetivos, pero siendo cuestionable su conceptualización mixta, binomial y esencial.
El objetivo general de la presente investigación es tratar de juzgar si el concepto de administración global satisface los criterios
subjetivos y objetivos de las teorías mixtas del Derecho Administrativo tradicional. Para tales nes, se analizarán las concepciones de
administración global que se observan en doctrina mediante el contraste con sus homólogas tradicionales del Derecho Administrativo,
a n de caracterizar al espacio global de regulación de una forma clara y detallad; para nalmente proponer una serie de soluciones
jurídicas a los hallazgos. Cumpliendo estos objetivos, se conseguirá aportar a la teoría general del fenómeno de la regulación global,
estableciéndose principalmente si es conveniente seguir enmarcándolo dentro de la administración pública o si lo correcto es proponer
una nueva categoría teórica para comprenderlo y adaptar el ordenamiento interno, de una mejor manera, a un innegable contexto
transfronterizo.
2. Desarrollo
2.1. La delimitación subjetiva del concepto de “Administración Global”
No es correcto comenzar el presente estudio sin acudir nuevamente a Kingsbury et al. (2005), puesto que, en esa obra clásica del
Derecho Administrativo Global, se dedica una sección completa al espacio administrativo en el que este ordenamiento transfronterizo
supuestamente se desarrolla. Lo primero que es conveniente señalar es que los mismos autores de referencia, al redactar dicha
sección, enuncian con claridad la sujeción del Derecho Administrativo Global al esquema esencial, binomial y mixto que impera
en el tradicional. La paradigmática obra expresamente indica: “La conceptualización del derecho administrativo global presupone
la existencia de una administración global o transnacional” [énfasis añadido]. (Kingsbury et al., 2005, p. 4). A partir de ese instante
argumentativo, el discurso de los autores se funda en una serie de explicaciones del por qué consideran que existe suciente
administración global.
Prácticamente al nal de dicha sección, los pensadores reconocen que toda su argumentación no es útil para zanjar concluyentemente
la pregunta de si debe reconocerse la existencia de un espacio intersubjetivo de desarrollo del Derecho Administrativo Global,
pero apuestan a que su teoría puede comprobarse por la diferenciación entre el espacio de relaciones interestatales, gobernadas
por el Derecho Internacional, respecto de aquellas situadas en los estándares de accountability para la gobernanza regulatoria, los
cuales de alguna forma entienden separadas de las primeras. Dos argumentos de respaldo brindados por los mismos autores son
la autonomía relativa del ordenamiento regulatorio y el carácter distintivo de los órganos de toma de decisiones, cada vez más
poderosos, extendiendo el concepto de “administración” a todo sujeto que participe de este espacio global regulatorio (Kingsbury et
al., 2005).
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En este punto, vale la pena sostener que la posición de Kingsbury y sus coautores no es plenamente pacíca, ni siquiera en el
ámbito de quienes propugnan la existencia de la administración global. Por ejemplo, Darnaculleta Gardella pone de relieve que
tal concepto ampliado de “administración” es propio de las teorías anglosajonas del Derecho Administrativo Global, ya que las
posiciones europeas son más restrictivas y conminan los alcances subjetivos de ese espacio de gobernanza global administrativa
a ciertos sujetos denominados Autoridades Públicas Internacionales que poseen: “(…) la capacidad de congurar unilateralmente
la situación jurídica o de facto de otro sujeto, reduciendo o ampliando sus libertades” (Darnaculleta, 2016, p. 38). En este punto, a
efectos de estudiar un espacio administrativo global en su forma más completa, se tomarán en cuenta todos los sujetos incluidos en
la concepción anglosajona, considerando que la misma doctrina alemana reconoce que es posible extender los principios del Derecho
Administrativo a las organizaciones que no reúnen la condición de Autoridad Pública Internacional, dada su capacidad de inuencia
en las administraciones internas.
Las teorías a favor de la existencia del espacio administrativo regulatorio transfronterizo, presupuesto esencial para que surja el
Derecho Administrativo Global, vacían su contenido subjetivo en los siguientes actores: organizaciones intergubernamentales
formales (Organización de las Naciones Unidas, p.e.), redes transnacionales de coordinación (Comité de Basilea que reúne a jefes de
Bancos Centrales estatales, p.e.), agencias regulatorias domésticas dispersas (agencias regulatorias de importaciones y exportaciones
de un país, p.e.), agencias híbridas (Internet Corporation for Assigned Names and Numbers (ICANN, p.e.) y organizaciones
regulatorias privadas (ISO, p.e.). Con base en lo expuesto, la Administración Global estaría compuesta por un entramado institucional
multifacético, con componentes que derivan su legitimación de un instrumento internacional y otros que la obtienen a partir de un
reconocimiento de facto, institucionalizado pragmáticamente como en el caso de ISO. El único factor común de todos estos elementos
subjetivos sería la vocación regulatoria, no global, sino regulatoria pura y simple. El rompimiento del maridaje “regulatorio-global”
se da por las mismas argumentaciones de Kingsbury et al. (2005), quienes al referirse a las agencias domésticas dispersas reconocen
lo siguiente:
Sin embargo, incluso la administración doméstica sin efectos extraterritoriales inmediatos puede ser parte del espacio
administrativo global, especialmente cuando se encarga de implementar un régimen internacional. Hoy en día, los
reguladores nacionales en materia ambiental que se ocupan de la conservación de la biodiversidad o de las emisiones de
gases del efecto invernadero forman a menudo parte de la administración global, como también de la puramente nacional;
son responsables de implementar el derecho ambiental internacional para el logro de los objetivos comunes, y sus decisiones
conciernen por lo tanto a los gobiernos (y al público) de otros estados, así como también al régimen ambiental internacional
que están implementando. (Kingsbury et al., 2005, p.7)
La fundamentación de los referidos autores se funda sobre una premisa con alto riesgo de provocar argumentaciones falaces: toda
función regulatoria es global porque concierne a los demás estados. Tomando el ejemplo de la regulación ambiental que se pone
sobre la mesa en el texto citado, es dable observar que la conclusión parece ser apresurada, ya que bajo ese alcance discursivo
toda aplicación de una norma regulatoria a lo interno de un país implica trascendencia en los otros países y no solamente en el
espacio internacional supraestatal. Este razonamiento es erróneo: la regulación agota su efecto en el ámbito subjetivo y objetivo
de la competencia que ostenta el órgano regulador. Un sujeto ligado a otro Estado, ajeno al del órgano regulador, solamente va a
percibir los efectos de dicha regulación cuando surja una relación jurídica entre ambos que necesariamente se vea permeada por
el contenido normativo del objeto o la conducta regulada. En ausencia de una relación jurídica tal, la regulación empleada por
un Estado no es sino - respecto de sus homólogos - un elemento anecdótico, un ejemplo de buenas prácticas; salvo que mediante
instrumento internacional se haya constituido la obligación jurídica de adoptarla, en cuyo caso esa regulación sería objeto del Derecho
Internacional Público y no de una rama procedente del Derecho Administrativo. Por lo tanto, a n de delimitar el ámbito subjetivo
de la administración global, este trabajo solamente considerará, amén de los otros cuatro tipos de administración global enlistadas
supra, a las administraciones dispersas con vocación regulatoria global, sin tomar en cuenta la labor regulatoria meramente interna
que realiza, en el caso costarricense, por ejemplo, la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos.
Las potestades administrativas regulatorias no tienen razón de ser en una relación de horizontalidad y paridad, ya que la regulación
es una imposición de límites razonables y proporcionales a la autonomía de la libertad y a la persecución de los intereses de los
individuos. Lo que evidentemente salta a las claras es que las funciones regulatorias no tienen un carácter doméstico, exclusivamente,
sino que ostentan una arista transnacional, porque en la actualidad existen normas regulatorias para las actividades que se desarrollan
en el ámbito supraestatal, como el comercio internacional, por ejemplo. Para que se pueda hablar de un espacio administrativo global,
esas funciones regulatorias aplicadas en el derecho interno de los Estados deben estar precedidas de un intento, cuando menos, de
estandarización a partir de mínimos regulados procedentes de una entidad con vocación global. Es menester recordar que la faceta
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regulatoria de la Administración Pública tradicional es naturalmente vertical y jerarquizada, por lo que la regulación global debe
replicar tales condiciones so pena de incurrir en una analogía improcedente.
Considerando lo anterior, ¿es posible localizar los elementos del binomio mixto en la conceptualización anterior de “Administración
Pública Global”? ¿Es realmente posible hablar de una Administración Pública para referirse al entramado subjetivo de entidades tan
variopintas que participan del ámbito regulatorio?
2.2. El espacio global no es administración.
Darnaculleta (2016) y Franco (2024) son ejemplos de pensadores que han cuestionado con amplísima luz al Derecho Administrativo
Global, respecto de la validez de sus presupuestos teóricos. No obstante, resulta prudente detenerse en el trabajo de la segunda autora,
quien empleó la Teoría General del Derecho, especícamente los pensamientos de Hart sobre la validez del sistema normativo, para
analizar crítica y objetivamente los postulados de esta llamada nueva rama del Derecho Administrativo. El resultado del examen
fue negativo, ya que el Derecho Administrativo Global no superó el criterio de “regla de reconocimiento” de Hart, y que se reere
al criterio supremo de validez que permite al operador jurídico determinar que las reglas del sistema son válidas, acreditando la
existencia de esa “regla de reconocimiento” a partir de la observación y obediencia por parte de los actores del sistema (Franco,
2024). De esta forma, la regla de reconocimiento se convierte en un parangón con la que los sistemas jurídicos deben contar.
Cuando fue sometido a estudio, el Derecho Administrativo Global no pudo hallar en sus postulados una regla de reconocimiento que
conglobe todos los cinco tipos de administración global detallados por los proponentes, así como las distintas “normas” que algunos
de ellos emiten. Marcheco y Navarro (2019) proponen que las emanaciones del Derecho Administrativo Global pueden ser fuente de
Derecho Administrativo interno, ostentando validez frente al resto de sus congéneres, en la medida en que sean adoptadas y cumplidas
por las autoridades estatales, sobre todo cuando no existe vínculo convencional entre entidad reguladora y autoridad interna. Esta
aclaración resulta importante, ya que si ese vínculo existe se estaría frente al cumplimiento de un instrumento internacional que,
al menos en el caso de Costa Rica, forma parte de las normas escritas del ordenamiento jurídico público. A este análisis de los
pensadores cubanos, ha de adicionarse que el mismo destino tendrán las emanaciones del Derecho Administrativo Global que,
por disposición expresa de carácter interno, sea cual fuere el nivel de la norma que la integra, estén incorporadas al ordenamiento
jurídico, independientemente de la intencionalidad normativa o no del acto global del que se trate.
En la obra, Situación jurídica y funcional de las buenas prácticas estadísticas de OCDE en el ordenamiento jurídico administrativo
de Costa Rica (Segura, 2024), ya se había arribado a la conclusión de que las buenas prácticas emitidas por OCDE, actor del
Derecho Administrativo Global, no ostentan un mecanismo de validez propio del sistema que se propugna, sino que requerían de
su incorporación al ordenamiento jurídico interno por medio de una de tres vías: norma típica del ordenamiento jurídico público
(enlistada en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública), norma técnica adoptada por una entidad especializada
(pero su ingreso se da en virtud de comprobación ex post de su carácter unívoco, en virtud del artículo 16.1 de la Ley General de
la Administración Pública) o bien a través de una serie de presupuestos fácticos en virtud de los cuales se active el principio de
adaptabilidad del servicio público (acuñado como “norma válvula” en el texto de la obra y que opera por imperio del artículo 4 de la
Ley General de la Administración Pública), escenarios todos en los que media la incorporación formal al ordenamiento por parte de
una norma de derecho interno (Segura, 2024). Así las cosas, las emanaciones de los componentes de esa “Administración Global”,
que no reúnan alguno de los tres criterios anteriores, carecerán de regla de validez y de incorporación al sistema normativo, quedando
estas en una especie de limbo donde la única esperanza sería que de facto opere una regla de reconocimiento por parte de los Estados.
Es en este punto donde cabe preguntarse si esa “esperanza” de un reconocimiento pragmático de facto y la ampliación de los principios
del Derecho Administrativo a estas entidades con vocación regulatoria global, constituyen per se el criterio supremo de reconocimiento
y validez del sistema propuesto por Kingsbury et al. (2005). Aunque la argumentación en tal sentido es sumamente válida, debe
considerarse que lo observable en este momento no es que esos principios se hayan trasladado plenamente al espacio global. Por
ejemplo, no es aceptado que frente a OCDE o frente a ISO sea posible ejercer un reclamo por trasgresión a las normas del debido
proceso o por interdicción de la arbitrariedad; es más, alcanzaría para llenar libros enteros sobre la discusión de la jurisdicción que
reúne los criterios de competencia objetiva y subjetiva para resolver tal litigio. Lo cual sí ocurre en alguna medida, por ejemplo, con
otros actores del fenómeno global administrativo como la Agencia Mundial Antidopaje, que por su naturaleza jurídica convencional sí
ostenta una traslación de principios elementales del Derecho Público y Administrativo Sancionador, conservando peculiaridades que no
hacen más que abundar en complejidad. En estos términos dispares, no es posible reconocer la existencia de una administración global
tal cual como la entienden Kingsbury et al. (2005), puesto que no existe un orden coherente, fundado en principios de reconocimiento y
validez jurídica, que enlace a la totalidad del entramado institucional al que se le pretende endilgar el título de “administración global”,
como sí ocurre con la también variopinta institucionalidad pública regulada por el derecho interno. Considerar que este requerimiento
de coherencia interna es una analogía improcedente y que la Administración Global responde a una forma distinta de organización,
es reconocer una generalización precipitada. Bajo tal argumento se reduciría el concepto de “administración” a cualquier entramado
institucional, sea cual sea su naturaleza, al que lo une una función común (coherencia externa o de su conducta) pero en el que no se
detecta una regla de principio que vincule a todas las entidades de forma interna, como un sistema, un “todo ordenado”.
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Como aporte adicional a lo que se propugna en los anteriores trabajos ya citados y en lo expuesto en el párrafo anterior, el concepto de
Administración Global propugnado por Kingsbury et al. (2005) es difuso en cuanto a quién, dentro de todo ese entramado institucional
complejo, ostenta la posición de garante último del interés público. No existe una consolidación de principios que estatuya en forma
jerárquica y piramidal cuál de todas esas instituciones globales, sean formales o no, ejerce la posición armonizadora del superior
jerárquico supremo tradicional. En este punto, se estaría frente a una administración global irresponsable, porque el presupuesto
básico de la responsabilidad objetiva de la Administración Pública es, precisamente, la posición de garante del funcionario frente a
los intereses públicos y los derechos fundamentales de los administrados. Sin esta determinación, se estaría acercando al régimen
subjetivo de responsabilidad aquiliana, donde sería necesario demostrar el dolo o la culpa de la institución internacional en la
causación del resultado lesivo, desnaturalizando la teoría de la responsabilidad de la Administración Pública y asemejándose a la
responsabilidad extracontractual de una persona jurídica de derecho privado.
De mayor trascendencia resulta el hecho de que el principio sobre el cual se erige el sistema normativo público es el de legalidad,
entendida como el respeto al bloque de juridicidad. Este principio nació como respuesta a la necesidad de resguardar de la arbitrariedad
a las funciones públicas, lo que se consiguió a partir del desplazamiento de la voluntad individual del gobernante que vendría a ser
sustituida por la voluntad previa y expresa del legislador. Sobre el particular, Islas (2009) señala:
Dos son los extremos que combate este principio. Por una parte se opone al irracional apego a la ley, es decir que el principio
de legalidad exige la conformidad de actuación al orden normativo, pero sin que se entienda que las leyes que lo conforman
son simples ecuaciones matemáticas cuyo resultado debe ser exacto, derivado de procedimientos meramente mecánicos.
Por la otra, también se opone al capricho en su aplicación, porque no tolera que el humor, el antojo o el gusto de la autoridad
inuyan en el resultado. (p. 102)
La extensión del inicial concepto de “apego a la ley” evolucionó para entender que la sujeción del poder público no implicaba
exclusivamente el concepto de ley formal, sino además el bloque pleno del ordenamiento jurídico. Así, las administraciones públicas
se encuentran vinculadas por la doble dimensión del principio de legalidad: la dimensión positiva, caracterizada por ser la norma
habilitante de la actividad del poder público; la dimensión negativa, entendiendo el ordenamiento en la forma de un límite a la
actividad del poder público. De todo lo anterior, es dable comprender que la verticalidad del ordenamiento jurídico público implica
una jerarquización de las fuentes que componen el bloque de juridicidad, por lo que una de estas será considerada el baremo supremo
de corrección y el parámetro de validez de las restantes.
¿Cuál es el bloque de juridicidad al que se encuentra sujeta la administración global y qué norma es la que ostenta supremacía? Ante
emanaciones institucionales que no son normas en sentido estricto, pero que tienen tal vocación, la conformación de un bloque de
legalidad absolutamente detectable es naturalmente imposible. Entonces el sistema que debería engarzar a cada una de las instituciones
en una sola administración no tiene un problema de eciencia ni de ecacia, sino de existencia. Si, cuando menos, la traslación de
los principios y formas del Derecho Administrativo a escala global regulatoria fuese completa, podría vislumbrarse que existe un
ordenamiento incipiente, un bloque de juridicidad vago, pero coherente. No siendo esto posible, ni teórica ni pragmáticamente,
es difícil abordar una barca hacia otro puerto distinto al de la negación absoluta de un ordenamiento jurídico global y de una
administración que lo subsuma.
Inclusive en el supuesto de que pudiese hallarse una administración global engarzada por un ordenamiento incipiente, compuesto
exclusivamente por principios y formas, sería difícil suponer un escenario hipotético en el cual se armonizare la regulación globalmente.
Es dudable que la administración global pueda armonizar todos los ordenamientos internos para que las emanaciones normativas de
la entidad reguladora transnacional resulten aplicables a los Estados de la comunidad global. Por lo tanto, siempre habrá normas de
derecho interno que no resulten armonizables con la regulación trasnacional: ¿Puede hablarse de un sistema normativo coherente
en ese sentido o más bien de un ordenamiento jurídico imposible? Aplicando el derecho de los tratados, en una suerte de analogía
apresurada, podría permitirse el desarrollo de reservas por parte de los Estados para la preservación de su coherencia normativa
interna, pero a costa de la coherencia regulatoria global y sin el propósito de armonización que se persigue y propugna.
Sin un ordenamiento establecido, entonces, es imposible que la Administración Global emita actos administrativos en sentido
estricto. Como manifestaciones unilaterales de la voluntad, los actos administrativos son, por antonomasia, el modelo de conducta
institucional. En la teoría que se ha desarrollado sobre el Derecho Administrativo Global, se estima curioso que no exista una categoría
denominada “acto administrativo global”, siendo lo más cercano a esto el concepto tangencial de “decisiones administrativas de
las administraciones globales” (Kingsbury et al., 2005, p. 38). No debe confundirse el acto administrativo global con el “acto
administrativo transnacional”, que es aquél dictado conforme a las normas internas de un Estado, pero para que sea ecaz en el
ámbito de competencia territorial de otro Estado, dependiendo su validez no del Estado receptor de los efectos sino del ordenamiento
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del Estado emisor (Agudo, 2018). En este tipo de actos, sean los transnacionales, el operador del derecho se halla frente a una
Administración Pública tradicional, de cara al principio de legalidad vinculado a un ordenamiento jurídico denido y en operación
de los demás principios que informan al Derecho Administrativo. El supuesto que busca el Derecho Administrativo Global es otro:
una conducta administrativa generada en el ámbito supraestatal para que desde allí descienda hacia los ordenamientos internos en
armonización regulatoria, lo cual es muy distinto al acto transnacional.
Una parte de la doctrina va más allá de esto y sostiene que la dicotomía norma-acto, pensamiento fundacional del Derecho
Administrativo moderno y democrático, es imposible de conseguir en el Derecho Administrativo Global, al carecerse de un sustrato
político en el ámbito normativo y ejecutivo global. En adición, debe sostenerse que las conductas de la Administración Global son de
carácter pseudo normativo: se ha conversado de aspectos regulatorios, de buenas prácticas y sus formas de integración al ordenamiento,
de estandarización, entre otras categorías de emanaciones con tendencia normativista. Justamente, todo el Derecho Administrativo
Global y su teorización se funda en el supuesto de que existen entidades supra estatales que participan de la regulación a través de
la emisión de estándares internacionales con nalidad armonizadora. Esto signica que la actuación típica de las administraciones
globales es precisamente la regulación pseudo normativa, lo que en sus homólogas internas sería más bien la excepción a la regla.
Por lo tanto, es detectable una confusión esencial (en el ámbito global) entre la actividad administrativa normativa y la actividad
administrativa ejecutiva, ya que las conductas regulatorias de lo que se pretendió denominar “Administración Global” se tomaron
como prueba inequívoca de un entramado subjetivo que serviría de sustrato al Derecho Administrativo Global. He ahí una de las
posibles causas de que el fenómeno regulatorio global haya sido tomado como extensión del Derecho Administrativo a un sustrato
relacional supraestatal. En conclusión, en la realidad actual no resulta posible entender la existencia de una Administración Pública
Global en términos del binomio propuesto por la teoría mixta, con lo cual se discrepa de Kingsbury y los demás coautores que
acuñaron el término en 2005. Allí donde el Derecho Administrativo, por naturaleza, requiere verticalidad y jerarquía, con un principio
de legalidad bivalentemente operativo, el fenómeno global bajo examen lo que ofrece es un entramado enmarañado, horizontal y
continuo, sin vértice, sin un fundamento común de validez.
La tesis propugnada por Kingsbury et al. desde 2005, sobre la existencia de una administración global, no logra sostenerse. La idea
naufraga por carecer de la mínima arquitectura jurídica: un centro de imputación, un bloque de juridicidad y un orden normativo que
determine la supremacía de una de las normas integradoras. Al carecer de estos elementos, solamente existen dos caminos posibles:
denegar la condición de Administración Pública al espacio global; o bien reformular la teoría del Derecho Administrativo para que
se ajuste a la realidad de dicho espacio global.
Aunque la decisión evidentemente se decanta por la primera opción, el fenómeno de globalización regulatoria no deja por ello de
existir. Por ello, conviene analizarlo de cara proponer soluciones sobre el tratamiento técnico que debe de brindársele.
3. Conclusiones
La participación global de la regulación evidentemente existe. No obstante, ha sido catalogada incorrectamente a raíz de tres
presuposiciones exacerbadas que se detallan de seguido en la tesis que propugna la existencia del Derecho Administrativo Global.
En primer lugar, presupone un binomio mixto de administración y ordenamiento análogo al de órgano y función del Derecho
Administrativo interno, sostenido por un bloque de juridicidad una regla de reconocimiento válida; lo cual no se ha demostrado a lo
largo de más de veinte años de teorización. Presupone, además, un principio de legalidad trasladable, bivalente, capaz de articular
una responsabilidad de la entidad global imputable objetivamente a una entidad en posición de garante; fundado de forma equívoca
en un sistema no jurídico. Finalmente, presupone la existencia de un sistema integrado mediante un ordenamiento global coherente
de índole administrativa; sistema y ordenamiento que tampoco se ha preocupado por probar.
Si no se pueden comprobar estas presuposiciones, deben tenerse por exacerbadas y por inequívocamente errónea la consideración de
que el espacio regulatorio global sea considerada una Administración Pública.
No es dable negar categóricamente la posibilidad de que la globalización regulatoria alcance el estatus de una Administración Global,
eventualmente y en un supuesto donde se cambien las condiciones actuales. El óbice no es temporal, sino sustantivo: en términos
del Derecho Administrativo, la administración no nace a partir de la acumulación pragmática en combinación con la densidad
regulatoria, sino por la existencia y conjunción de los componentes que se han venido tratando en líneas superiores.
El traslado de esas categorías desde el ámbito interno del Derecho Administrativo hacia la escala global representaría un salto
ontológico que no resulta viable en el estado actual de las cosas. Ni siquiera si se viviese un desarrollo creciente de estandarización
regulatoria, la desembocadura de ese proceso comunicaría directamente a la existencia de una Administración Global, ya que el
aumento cuantitativo del fenómeno no hace nacer, por generación espontánea, los componentes esenciales relacionados con el
ordenamiento jurídico organizador. Estándar no signica poder público, sino intento de armonización, salvo que se encuentre dentro
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de los supuestos de integración al ordenamiento interno por medio de la “norma válvula” propuesta en la obra supra referenciada. Lo
regulatorio global, entonces, no se encuentra en comunión con las ramicaciones del Derecho Administrativo, por lo que ese espacio
no puede llamarse una administración en sentido jurídico estricto.
Bajo la tesis expuesta, el camino actual tampoco conduce a un futuro en el que se compartan los principios del Derecho Administrativo
en el ámbito global, sino a un espacio regulatorio con múltiples centros disgregados, de carácter horizontal y sin mecanismos de
validez internos. Es decir, a perpetuar o magnicar lo que en este momento puede vericarse en el espacio global. Así, la globalidad
se dirige al esfuerzo por la estandarización regulatoria, no a la administración de intereses en sentido estricto. Si se consiguiere, de
alguna forma, que este ámbito reúna las condiciones de Administración Pública formal, a través de los caminos que hoy por hoy se
siguen, sería más una serendipia que un resultado adecuado a un método epistémicamente válido. Es decir, sería más imputable a la
suerte y al devenir que a un proceso razonado. ¿De qué se trata entonces el fenómeno observado y acuñado en 2005?
Actualmente, el espacio global regulatorio puede denirse como un ámbito de interconexión, en términos de Darnaculleta Gardella,
entre sistemas normativos nacionales, regionales, supranacionales, transnacionales e internacionales (2016). Esto signica que es un
ámbito meta estatal donde se producen conductas que tienden a la armonización regulatoria desde una ambición gubernativa, pero sin
infraestructura política. Esa pretensión de institucionalidad formal busca ser alcanzada a través de un entramado público y privado
que no está vinculado internamente por un sistema jurídico coherente.
En este orden de ideas, el espacio global al que se le pretende denominar “Administración”, puede categorizarse como una
“Heterarquía regulatoria global”, una tendencia de gobernanza fragmentada y caracterizada por la horizontalidad relacional o bien
por la ausencia de verticalidad. La heterarquía es un concepto introducido en las relaciones internacionales como rompimiento de
la dicotomía “jerarquía-anarquía”, con la nalidad de: “(…) constatar la multiplicación y heterogeneidad de los centros de poder,
su jerarquía variada, la fragmentación de las normas regionales y el papel cada vez más importante de los actores transnacionales
y no estatales” (Meier, 2022). Si bien en términos etimológicos o inclusive sociológicos la “heterarquía” ostenta elementos que no
se verican en el fenómeno regulatorio global, al menos de forma prístina, su empleo en el contexto internacionalista parece ser
aceptado para describirlo. Este instituto, ajeno al Derecho Administrativo, por supuesto, pareciera ser la caracterización dada por las
relaciones internacionales al problema observado en la gobernanza regulatoria global.
En lo que se aviene a denominar “Heterarquía regulatoria global”, se verica la ausencia de un centro único de mando o de una cúspide
jerárquica, sin vinculaciones verticales sino horizontales y uctuantes. Horizontales, porque no existe relación interorgánica de poder
entre unos y otros entes globales de regulación; uctuantes, en tanto no son estables ni estructurados, dependen del reconocimiento
y las relaciones de poder internacionales, generando alianzas y relaciones sumamente contingentes que aparecen, desaparecen o se
reconguran sin que exista una estructuración institucional.
La conceptualización propuesta describe de mejor manera el fenómeno detectado, ya que suprime las tres presuposiciones exacerbadas
que el concepto de “Administración Global” incorpora en su contenido. La presente propuesta, en la forma de una claricación
epistémica, reconoce lo que sí existe: un espacio meta estatal de regulación integrado por actores públicos y privados, en ejercicio de
una coordinación funcional dentro de una arquitectura que es distinta a aquella en que se desarrolla el Derecho Administrativo. De
esta manera, la analogía compleja que se acusó entre la Administración Pública interna y el espacio regulatorio global se desactiva
inocuamente, sin demeritar la existencia misma y la trascendencia global del fenómeno bajo estudio.
Si se considera el espacio global como una heterarquía, se emancipa dicho fenómeno de una categoría inadecuada que limita su
desarrollo epistémico, enfrascándola en una bizantina discusión sobre cuestiones adjetivas y descartando la necesaria teorización
sustantiva. A n de evitar el insalvable obstáculo de la imposibilidad de armonización de los ordenamientos internos, el espacio
regulatorio global debería cifrar sus esfuerzos en la unicidad técnica de sus criterios y de conseguir la infraestructura política
necesaria, más que en pretender ser el sujeto pasivo de una serie de principios jurídicos y potestades de gobierno que no le son
propias, ni adaptables. Sin esa plataforma política, de la cual sí gozan las administraciones internas, el espacio global no recibirá un
calicativo distinto al que ya tiene, ni tampoco se desarrollará en la forma en que la sociedad mundial lo merece.
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